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社科院专家:个税改革应前瞻布局修法立法

全面“营改增”之后,应研究解决“营改增”的立法规制问题,将各地税务机关出台的临时解决措施或者“政策”文件,借助税法交易定性分析和法理提炼,将其抽象为一般税法规则,以为《增值税法典》奠基。

个税改革亦然。具体而言,这次个税改革推行之初,就要提前布局研究税法交易定性问题,使税制改革方案不仅仅停留在宏观决策层面,应使之具有立法基础准备,摒弃“立法配套”思维,这就要提前布局修法,使法律具有前瞻性和可操作性。

《税收征管法》和《个人所得税法》修改与个税改革密切相关,本文试简述之。就《税收征管法》的修改而言,有几个侧重点:

一是,涉税信息立法完善。涉税信息分为纳税人信息和第三方信息,纳税人信息又分为基本信息(包含境内信息和境外信息)和税收信用信息;第三方信息主要指相关政府机关、银行提供的资金流转信息和交易信息,也包括信息情报交换信息和涉税违法举报信息,等等。比如,纳税人的申报信息需要与扣缴单位的明细申报进行比对,而扣缴单位的应申报信息需要有第三方信息才能核实。但是,税务机关获取第三方信息但缺乏充足的法律依据。实践中,相关单位提供信息与否,提供信息多少,均无任何法律责任,税务机关往往孤军作战,孤掌难鸣。因此,涉税信息情报立法,成为重中之重。

二是,税收征管流程再造。开证直接税,必须有自我申报之后的税收评定。目前的所得税制度,没有税收评定,暂时以纳税评估替代税收评定,但评估欠缺明确的立法依据,造成实践困惑,且与稽查“打架”。税收评定,是税务机关对纳税人的纳税申报进行准确性、真实性和合法性的审核和评定,并最终发出税收评定通知书,以确定最终纳税义务。当然,经过税收评定无疑问的,可以不发出评定通知书,如在申报之后6个月未发出评定通知的,视为已经评定。税收评定发现违法线索的,移送稽查处理。稽查发现犯罪线索的,移送司法处理,等等,这就把评估吸纳进入评定,使评定与稽查有法理区分。未来,稽查应该专司涉税犯罪调查,以构筑完整地申报、评定、征收、稽查和救济的税收征管流程。

三是,开放税收司法,完善纳税人救济制度。直接税征管,将提升税痛指数,触发强烈的维权意识。现行权利救济制度存在固有缺陷,起诉前必须复议前置和缴纳税款前置,剥夺了《宪法》赋予的纳税人救济权,受社会各界诟病良久,也引发税收行政执法风险。因此,当务之急,应该开放税收司法,修改现行税收征管法第88条,废除两个前置程序,归还纳税人救济权。开放税收司法,有利于税务机关强化执法风险防范意识,提升队伍法律素养,增加法律培训力度和紧迫感,遏制行政权力扩张,使税收法治名至而实归。

就《个人所得税》的修改而言,有几个侧重点:

一是,完善立法,准确界定应税所得的范围。可以采取概括和除外的立法技术,将凡不属于法律明文规定的免税所得之外的所得,一体纳入应税所得的范围,予以法律规制,保持法律文本的开放性和适应性。立法应准确界定交易、税法交易、所得、应税所得等基本概念的范围。根据立法文本,在国家税务总局层面,应建立税法案例公示或者税法判例指引制度,以知道税收执法,提升税收法制水平。严密而完善的立法,可以减少税收“政策”补丁,减少税法不确定性,促进税法遵从。

二是,面向未来,研究不同类型的税法交易定性,为完善《个人所得税法》立法做好准备。例如,非货币资产出资的所得税处理上,实现个人所得税和企业所得税的统一,在非货币资产出资和资产重组环节,实现两个税法的衔接和一致,不同纳税主体的同样交易行为,应该分享相同的税法评价,一般不应有区别对待;再如,非货币资产出资、溢价出资、资本公积金和留存利润转增股本环节,确立税法交易定性的理论基础,研究是否存在税法上的交易以及如何进行税法评价;研究所得不确认制度,在出资投资环节暂时不确认所得,研究登记备案制度配套,等到纳税人实际处置股权的环节,再行征收个人所得税;再如,将个人所得税法完善与合伙税法完善问题,协同考虑,以规制基金、合伙、信托等新型投资工具的税法评价问题。诸如此类,使税制不妨碍科技创新,促进投资,促进创新发展。

三是,两税衔接,整体考量。借鉴我国台湾地区税法,两税合一,整体考量。依照台湾税法,当台湾公司分配股利于居住者个人股东时,可将企业已经缴纳的营利事业所得税划分至个人股东名下,股东可将这一划分份额扣减其应纳税综合所得额,这就从立法上消除了同一笔所得的重复征税。目前,我国居民个人股东,其已经缴纳的企业所得税份额不能划分至个人名下,不得作个人所得扣减之用,这是高收入者特别是公司个人股东较少缴纳个人所得税的原因之一。因此,两税衔接,整体考量,有助于促进税制公平,提高税法遵从。

总之,推进个税改革也好,已经进行的“营改增”也好,强化法治思维,提前布局,做好立法准备,减少政策思维,避免长期存在的政策补丁、政策打架甚或政策寻租,十分必要。修法不是制度配套,而要前瞻谋划。法治思维,前瞻立法,是落实税收法治的必由之路,也是落实十八届四中全会的必备动作。

(作者单位:中国社科院财经战略研究院)

(责任编辑:佟胜良)

作者:www.ccpit.org    日期:2016-09-17    来源:www.ce.cn   点击:334